山东省济南市人大常委会


济南市大气污染防治条例

（2000年6月1日济南市第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过
　2000年6月30日山东省第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准
2012年7月13日济南市第十五届人民代表大会常务委员会第三次会议修订通过
2012年9月27日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）




目 录
第一章 总则
第二章 大气污染综合防治
第三章 大气污染专项防治
第四章 监督管理
第五章 法律责任
第六章 附则


第一章 总则
第一条 为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国大气污染防治法》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
　　 第二条 本条例适用于本市行政区域内的大气污染防治。
　　 第三条 市、县（市、区）人民政府应当对本辖区大气环境质量负责，将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，转变经济发展方式，调整优化经济结构，合理规划产业布局，控制和削减主要大气污染物的排放总量，保护和改善大气环境。
第四条　市环境保护行政主管部门对本市行政区域内的大气污染防治实施统一监督管理。
县（市、区）环境保护行政主管部门负责本辖区内大气污染防治的监督管理。
发展和改革、经济和信息化、规划、城乡建设、国土资源、城市管理行政执法、工商管理、交通运输、市政公用、农业、林业、 城市园林、畜牧兽医等有关部门，应当按照各自职责做好大气污染防治工作。
第五条　市、县（市、区）人民政府应当加强城乡绿化工作，提高森林覆盖率、城乡绿化覆盖率，采取措施做好防尘防沙工作，改善大气环境质量。
第六条　市、县（市、区）人民政府应当鼓励、支持防治大气污染的科学研究，鼓励单位和个人使用燃气、太阳能、沼气等清洁能源，控制煤炭消费总量，逐步提高清洁能源在一次性消费能源中的比重。
鼓励、支持单位和个人以投资、捐资等方式参与大气污染防治。
第七条 市、县（市、区）人民政府应当加强保护大气环境的宣传教育，提高公众的环境保护意识，对在大气污染防治工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励。
　　任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告，有权对行使监督管理权的部门及其工作人员不依法履行职责的行为进行检举和控告。

第二章 大气污染综合防治
第八条 市环境保护行政主管部门应当会同有关部门，编制本市大气污染防治规划，经市人民政府批准后组织实施。
县（市）人民政府可以按照全市大气污染防治规划的要求，制定本辖区大气污染防治规划。
第九条 新建、扩建、改建向大气排放污染物的建设项目，依法应当进行环境影响评价。其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响评价文件。
第十条 建设单位在建设项目的设计、建设和试生产过程中，应当落实环境影响评价文件和环境保护行政主管部门的审批意见。
建设项目的大气污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门申请建设项目竣工环境保护验收。经验收合格的，建设项目方可投入生产或者使用。
环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查。
第十一条 风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区及其他需要特别保护的区域内，不得建设污染大气环境的工业生产设施。已建成的，应当限期治理或者关闭停产。
第十二条 向大气排放污染物，不得超过国家、省规定的大气污染物排放标准和主要大气污染物排放总量控制指标。
第十三条 本市对主要大气污染物排放实行总量控制制度。
市人民政府根据省人民政府下达的控制指标，制定主要大气污染物排放总量控制计划，将控制指标分解到县(市、区)人民政府、市人民政府有关部门和重点排污单位，并监督实施。
排放大气污染物超过主要大气污染物总量控制指标的县（市、区），环境保护行政主管部门应当暂停审批其新增主要大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。
环境保护行政主管部门在审批建设项目环境影响评价文件时，应当将主要大气污染物排放量控制在该建设项目所在地的主要大气污染物排放总量控制指标内。
第十四条 本市依法对主要大气污染物排放实施许可制度。
第十五条 向大气排放污染物的单位和个体工商户应当向环境保护行政主管部门如实申报、登记拥有的污染防治设施、类型和正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、排放方式及去向，并提供防治大气污染的有关技术资料。
需要改变前款规定的申报、登记内容的，应当提前三十日变更申报、登记手续。
第十六条 向大气排放污染物的单位和个体工商户，应当依法缴纳排污费。
第十七条 向大气排放污染物的单位和个体工商户，应当按照国家、省技术规范和标准设置大气污染物排放口。其中，设置应急排放口的，在非紧急情况下不得使用。
第十八条 大气污染物防治设施应当保持正常使用，拆除、闲置或者因检修暂停使用大气污染物防治设施的，应当事先报经环境保护行政主管部门批准。
第十九条 大气污染物处理设施出现故障暂时停止使用的，应当停止生产或者停止排放污染物，并在故障发生后的二十四小时内书面向有管辖权的环境保护行政主管部门报告。处理设施恢复使用之前确实需要排放污染物的，应当报经环境保护行政主管部门批准，并采取措施减少污染物排放。
第二十条 企业应当优先采用能源和原材料利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，发展循环经济，减少大气污染物的产生和排放。
第二十一条 向大气排放污染物的企业，可以自愿申请通过环境管理体系认证，提高清洁生产水平。
第二十二条 市、县（市、区）人民政府应当鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用。

第三章 大气污染专项防治
第二十三条 市、县（市）人民政府可以依法在本辖区内划定并公布禁止使用高污染燃料的区域。划定区域内的单位和个体工商户应当在市、县（市）人民政府公布的规定期限内停止使用高污染燃料。
对停止使用高污染燃料改用清洁能源的单位和个体工商户，应当给予优惠，具体办法由市人民政府制定。
第二十四条 燃煤电厂（含热电厂、企业自备电站）或其他燃煤单位排放烟尘、二氧化硫、氮氧化物等超过排放标准或者总量控制指标的，应当配套建设除尘、脱硫、脱硝或者低氮燃烧等污染防治设施。
第二十五条 石油炼制、合成氨生产、有色金属冶炼、钢铁冶炼、炭素生产、煤制气和煤焦化行业生产过程中排放含有硫化物或氮氧化物气体的，应当配备脱硫、脱硝、低氮燃烧装置或者采取其他降低硫化物和氮氧化物排放的措施。
第二十六条 工业生产中产生的可燃性气体应当回收利用，不具备回收利用条件而向大气排放的，应当进行防治污染处理。
第二十七条 禁止建设火电、钢铁、炼油、炼焦、炼硫、炼汞、炼铅锌、制革、染料、造纸、漂染、电镀、农药以及生产石棉制品、防水卷材、塑料加工等土（小）生产企业。已经建成的，由所在地县（市、区）人民政府责令关闭。
第二十八条 禁止建设燃用重油、渣油以及直接燃用生物质燃料的锅炉。
第二十九条 市、县（市、区）人民政府应当优先发展城市集中供热。有条件的区域，优先利用工业余热、天然气分布式能源等热源。
在城市集中供热管网覆盖区域内，不得新建燃煤供热锅炉；已经建成的，由市、县（市、区）人民政府责令限期停止使用，可以参加集中供热或者改用清洁能源。
在城市集中供热管网未覆盖的范围内，不得新建容量小于20吨／时的燃煤供热锅炉。
第三十条　本市中心城区内，不得新建燃煤茶水炉、炊事灶和容量小于１０吨／时的燃煤锅炉。已建成的，由所在区人民政府限期淘汰。
第三十一条 对符合本条例规定，新建、更新锅炉、窑炉、茶水炉、炊事灶的，其审批权限由市人民政府制定。
第三十二条　单位和个人使用的锅炉、窑炉、茶水炉、炊事灶，排放的烟气黑度不得超过林格曼一级。
　 本市中心城区内，单位和个人使用锅炉、窑炉排放的污染物不得超过国家规定的一类区对应的排放标准，其他区域不得超过二类区对应的排放标准。
第三十三条 市、县（市、区）人民政府应当优先发展公共汽车、轨道交通等公共交通事业，提倡乘坐公共交通运输工具、使用非机动车或者步行。
鼓励具有黄色环保合格标志的机动车提前报废，具体办法由市人民政府制定。
第三十四条　本市中心城区内，禁止新建扩建水泥厂、粉磨站及混凝土搅拌站；已建成但达不到国家、省大气污染防治要求的，由环境保护行政主管部门责令限期治理；逾期未完成治理任务的，报同级人民政府责令搬迁或者拆除。
第三十五条　本市中心城区内及主要交通干线两侧二公里可视范围内，不得新建石灰窑、石子厂、砖瓦厂。已建成的，由有审批权的人民政府责令限期关停。
第三十六条 除依法批准的集中处置场所外，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾、秸秆、落叶等产生烟尘和恶臭气体的物质。
第三十七条 在机关、学校、医院和居民居住地区及其周围，不得从事生产橡胶制品、制骨胶、制骨粉或者从事屠宰、畜禽养殖、生物发酵等产生有毒有害或者恶臭气体的生产经营活动。
　　 第三十八条 城市餐饮服务业的经营者应当安装油烟净化设施，实现油烟达标排放，防止对附近居民的正常生活造成干扰。
禁止在下列场所新建从事产生油烟、恶臭或者其他异味的餐饮服务项目：
（一）不含商业裙楼的住宅楼；
（二）未设立专用烟道的商住综合楼；
（三）商住综合楼内与居住层相邻的楼层；
（四）与居民住宅楼等环境敏感目标水平间距小于九米的场所。
本条例实施前，在前款规定的场所内建成的餐饮服务项目，其经营许可到期后，环境保护、卫生、食品药品监督、消防等管理部门不再核发相关证照，工商行政管理部门不予办理登记。
市人民政府及有关部门应当依法加强对露天烧烤产生油烟、废气等污染大气环境的治理。
第三十九条 储油库、加油站和油罐车等挥发油气的设施、场所，应当安装油气回收装置，并符合国家和省规定的排放标准。
　
第四章 监督管理
第四十条 市、县（市、区）人民政府应当加强对所属环境保护行政主管部门和其他有关管理部门以及下级人民政府履行大气污染防治职责情况的监督检查。
第四十一条 环境保护行政主管部门应当建立日常巡查制度，及时查处违反大气污染防治法律法规的行为。
受到行政处罚严重污染大气环境的单位及其负责人名单，由市环境保护行政主管部门向社会公布。
第四十二条 环境保护行政主管部门应当建立投诉举报受理机制，自接到投诉举报之日起在规定的时限内处理。
第四十三条 环境保护行政主管部门应当编制大气突发环境事件应急预案，报本级人民政府和上级环境保护行政主管部门备案。
可能发生大气突发环境事件的单位应当编制应急预案，报环境保护行政主管部门备案。
第四十四条　环境保护行政主管部门负责组织建设与管理本行政区域环境空气质量和污染源监测网，开展环境空气质量监测和大气污染源监测。
市环境保护行政主管部门应当开展环境空气质量日报和预报工作。
第四十五条 市环境保护行政主管部门应当根据本市环境容量、主要大气污染物排放总量控制指标以及排污单位排放大气污染物的种类、数量和浓度等因素确定安装大气污染物排放自动监测设备的单位名录，并向社会公布。
名录确定的单位应当按照国家和省、市有关要求安装大气污染物排放自动监测设备，并与环境保护行政主管部门的监控设备联网，保证监测设备正常运行和数据正常传输。
第四十六条 环境保护行政主管部门应当与其他有关管理部门加强工作协调，建立工作联动机制，实现大气污染防治管理信息共享，有关管理部门应当予以配合。
第四十七条 有关行政管理部门应当依法履行大气污染防治职责，对污染大气环境的行为实施监督管理。
经济和信息化管理部门应当加强对清洁生产、淘汰落后产能、节约能源等工作中大气污染防治的监督检查。
规划、城乡建设、市政公用、交通、城市园林等管理部门应当按照各自职责加强对各类建设、房屋征收等活动中大气污染防治的监督检查。
国土资源管理部门应当按照职责负责加强对矿产资源开发、破损山体治理等工作中大气污染防治的监督检查。
城市管理行政执法部门应当加强对建设施工、渣土运输、道路保洁、餐饮服务业油烟污染等大气污染防治的监督检查。
第四十八条 在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，市或者县（市、区）人民政府应当及时向当地居民公告，采取强制性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物，封闭部分道路，疏散受到或者可能受到污染危害的人员。
单位发生大气突发环境事件时，应当立即启动应急预案，进行先期处置，防止污染扩大，同时通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并向所在地环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。

第五章 法律责任
第四十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门予以处罚：
（一）未落实环境影响评价文件和环境保护行政主管部门的审批意见，对环境造成不良影响的，责令改正，处以三万元以上十万元以下罚款；
（二）向大气排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准，或者超过重点大气污染物排放总量控制指标的，责令限期治理，并处一万元以上十万元以下罚款；逾期未完成治理的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭；
（三）拒报、瞒报或者谎报有关大气污染物排放申报事项，未按照规定安装大气污染物排放自动监测设备或者未保证监测设备正常运行和数据准确传输的，责令限期改正，给予警告或者处以一万元以上五万元以下罚款；
（四）建设燃用重油、渣油、直接燃用生物质燃料的锅炉或者在市、县（市）人民政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的，责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施；
（五）在城市集中供热管网覆盖区域内新建燃煤供热锅炉或者中心城区内新建燃煤茶水炉、炊事灶和小于10吨/时燃煤锅炉的，责令停止违法行为或者限期改正，可以处三万元以上五万元以下罚款；
（六）排放含有硫化物和氮氧化物气体的石油炼制、合成氨生产、有色金属冶炼、钢铁冶炼、炭素生产、煤气和煤焦化的企业，未配备脱硫、脱硝或者低氮燃烧装置或者采取其他降低硫化物和氮氧化物排放的措施的，责令限期建设配套设施，可以处五万元以上十万元以下罚款；
（七）在机关、学校、医院和居民居住区及其周围，从事生产橡胶制品、制骨胶、制骨粉或者从事屠宰、畜禽养殖、生物发酵等产生有毒有害或者恶臭气体的生产经营活动的，责令限期改正，情节严重的，可以处一万元以上五万元以下罚款；
（八）擅自拆除、闲置、暂停使用大气污染防治设施，或者处理设施出现故障未经批准排放污染物的，责令限期改正，处以一万元以上五万元以下罚款；
（九）储油库、加油站和油罐车等挥发油气的设施、场所未按照国家和省有关规定安装油气回收装置的，责令停止使用，限期改正，可以处一万元以上五万元以下罚款；
（十）焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾等产生烟尘和恶臭气体的物质的，责令停止违法行为，处二万元以下罚款；焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，责令停止违法行为，情节严重的，可以处二百元以下罚款；
（十一） 未依照规定设置大气污染物排放通道的，责令限期改正；逾期不改正的，处以一万元以上五万元以下罚款。在非紧急情况下使用大气污染物应急排放通道排放大气污染物的，责令限期改正，处以三万元以上五万元以下罚款；情节严重的，可以报请有批准权的人民政府批准，责令停产整顿；
（十二）大气突发环境事件发生后，未按照规定向当地人民政府或者环境保护行政主管部门报告或者未及时启动大气突发环境事件应急预案，采取有关应急措施的，责令限期改正；情节严重的，可以处以一万元以上五万元以下罚款。
第五十条 违反本条例规定，城市餐饮服务业经营者未采取有效污染防治措施，致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的, 由城市管理行政执法部门责令停止违法行为,限期改正,可以处五万元以下罚款。
第五十一条 违反本条例规定造成大气污染危害的单位和个体工商户，应当排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 环境保护行政主管部门和其他依照本条例行使监督管理权的部门及其工作人员，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依法作出行政许可或者办理批准文件的；
（二）发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的；
（三）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第六章 附则
　　 第五十三条 本条例所称本市中心城区是指，东至东巨野河，西至南大沙河以东（归德镇界），南至南部双尖山、兴隆山一带山体及济莱高速公路，北至黄河及济青高速公路的区域。
本市中心城区范围以外的区域需要按照中心城区内大气污染防治规定管理的，由市、县（市）人民政府决定。
第五十四条 机动车排气污染防治依照《山东省机动车排气污染防治条例》和《济南市机动车排气污染防治条例》执行，扬尘污染防治按照省、市有关规定执行。
第五十五条　本条例自2012年11月1日起施行。




雇主责任归责原则之比较法研究
兼评最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定


雇主就其雇员因执行职务所加害于他人的损害，应负赔偿责任，是现代法律发展的共同趋势。然而，对于雇主责任【1】的归责原则问题，各个国家和地区的规定差别很大，国内也存在不同的主张。本文拟从比较法的角度分析雇主责任的归责原则，并对最高人民法院2003年12月颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第九条的内容，进行相关的比较与分析，以期对我国即将实施的侵权行为法中雇主责任法律制度的完善有所裨益。

　　一、雇主责任归责原则之理论基础思考

　　依照侵权行为法的基本原理，行为人为自己的侵权行为负责，雇主责任是为他人行为所致损害负责，其属自己责任之例外。究竟雇主为何要对雇员致人损害的侵权行为承担法律责任呢？“归责的含义，是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断。”【2】因此，首先从理论上研究雇主责任产生依据，就能在理论上为雇主责任归责原则的合理确定奠定基础。

　　雇主责任制度是一项重要的侵权法律责任制度。现在，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都确立了雇主责任法律制度。因此，雇主责任已经成为一项在理论上无可争议的法律制度。关于雇主责任的依据何在说法不一，但综合起来有以下几种：第一，控制论说。此说认为，雇佣人应当对其所雇佣之人的行为予以控制，因其怠于对雇员行为的监督、注意而造成第三人损害的，应当承担赔偿责任。因为此损害的发生源于雇佣行为，如果没有雇佣行为，也就没有损害发生之可能；第二，公共政策说，即因雇员的职务行为所发生的损害赔偿实际是雇主的一项商业成本，由雇主承担此项损害赔偿责任较为合理。因为雇主可以通过提高商品或者劳务的价格，或者通过责任保险的方式，将其损失由社会大众合理分担；第三，利益说。此说认为，雇员从事雇佣活动是为雇主的利益。雇主既然从雇员的职务活动中获得利益，那么由雇主来承担因雇员职务行为造成的损害也是合理的。第四，伦理说。该理论认为，雇主虽然没有直接实施侵权行为，但“雇用人以他人为其手足，扩张其活动之范围，其受雇人即为自己之替身，以受雇人之过失，视同雇用人之过失，使之负担损害，亦甚合于伦理上之观念。”【3】西方有责归于上的格言，中国有“万方有罪，罪在朕躬”即属此意。此理论还被运用到雇员与独立合同工（Independent Contractor）的区分上【4】。

　　上述各种学说，都从不同的侧面反映了雇主责任法律制度的合理性，因此，它们都可以作为我们在立法时参考的指导思想。笔者以为，作为雇主责任归责原则的雇主责任理论基础，还应从以下几方面进行考虑，这样才更能全面、合理、准确地确定雇主责任的归责原则：

　　（一）民事责任的财产性是雇主责任存在的前提条件

　　民事责任主要是财产责任，这与刑事责任的人身性质截然不同。刑事责任的基本原则是罪责自负，不能让没有罪过的人承担刑事责任。民事责任则不同，由于它主要是一种财产责任，而财产具有可让渡的特性，因而为民事责任的替代承担提供了前提条件。所以在早期的罗马法中，马厩主人、旅馆、船主对其雇佣的人在执行职务中造成他人的损害，承担民事责任。民事责任的财产性质使得责任人能够为行为人承担责任，即雇主能够为雇员承担损害赔偿的责任。

　　（二）权利义务相一致原则是雇主责任存在和发展的法理基础

　　权利和义务是相伴而生的。无论任何民事主体，既然享有民事权利，就应当承担相应的民事义务。雇主为了自己的利益雇佣员工为其服务，因此种服务引发的利益和不利益，雇主都应一并承担，正所谓“利之所在，损之所归”。西方民法学者指出：“事情的发生为谁带来了利益，由于谁的指挥，就应该由谁承担责任。”在德国民法典起草时，起草者就认为：“那些为了自己的利益雇佣劳动的人，应对雇用承担风险。”这些理论都体现了权利和义务相一致的原则。

　　（三）利益衡量与法律逻辑冲突协调的结果是雇主责任存在和发展的价值基础

　　雇主责任并不是法律上逻辑推理的产物，它是社会公共政策考虑的折衷物。按照法律逻辑，受害人应当向侵权行为人即雇员主张责任，但是雇员的财力毕竟有限，将雇员作为受追诉和承担责任的对象，会使损害赔偿的效率大打折扣。现代雇主责任的确定主要是基于一种公共政策的考虑，即合理分摊危险的损失。“今日英美学者均承认代负责任的主要依据在于公共政策，即危险分担之思想。雇用人得藉着提高商品或劳务价格，或依责任保险的方式，将所受的损失分散给社会大众。”【5】依照该理论，当造成损害的一方是雇员时，应由偿付能力较强的雇主承担责任，就会使受害人的利益得到全面的保护。正如西方学者所指出的那样：“对受害者来说，法人责任比雇员个人责任所提供的保证大得多。企业是一个‘大钱袋’和一个‘不具名的、有偿付能力的集体’。”“当组织或国家对某些意外风险通过支付相对固定的保险费的形式，就可以将责任转移到保险公司。这种社会保险的形式，更进一步地保障了受害人损害的合理赔偿。”【6】

　　二、雇主责任的归责原则

　　归责原则在侵权法中居于重要地位。关于归责原则的重要性，王利明教授指出：“实质上，整个侵权行为法就是要解决侵权行为责任的问题……一定的归责原则决定着侵权行为的分类，也决定着责任构成要件、举证责任的负担、免责要件、损害赔偿的原则和方法、减轻责任的根据，等等。确定合理的归责原则，建立统一的归责原则体系，实际上是构建整个侵权行为法的内容和体系。”【7】因此，确定合理的归责原则就是从根本上解决了雇主责任的最基本问题，而不同的归责原则决定了雇主最终是否应该承担责任。

　　（一）世界各国立法例的考察

　　对雇主承担责任适用何种归责原则，从比较法来看，大体可归纳为三类：

　　1.普通法系一般适用严格责任，即无过错责任原则。采取这种立法例的主要是英美法系国家及法国、意大利、丹麦、挪威等。他们认为雇主对于其雇员从事职务时因侵权行为致人损害，应负赔偿责任。雇主不得主张选任或监督雇员已经尽到相当注意义务而免责，雇主即使没有任何过失，仍应就雇员的致害行为赔偿。

　　在英美法中，雇主责任在判例学说称之为Vicarious Liability，属严格责任。美国对于雇主责任的依据采用“归责于上”或“主人承担的原则”。依据该原则，雇主在雇佣、训练、监督或不解雇等方面即使都没有过失，仍应对他们雇员的侵权行为负责，这一原则现在已经在各州法律中得到广泛应用。有学者指出：“由于雇主能够以更低成本避免事故的发生，因此建立了这种将最终责任转向最有效率的事故避免者的机制。雇主转承责任的现代理念在于出于威慑作用以及损失分摊的法律考虑，被归责一方要承担无过失责任。”【8】

　　英国大约在17世纪，雇主责任最初只是适用于雇主明确命令或事后追认的自己的受雇人的侵权行为，随着工商业的发展以及贸易的多元化与复杂化，雇主的责任适用逐渐扩大，只要是雇佣范围内的侵权行为，雇主均根据不同情况承担共同责任或者分别责任。英国学者琼斯认为：“这是一种严格形式的责任，因为，这是基于雇主与受雇人的关系而产生的责任，而非基于雇主有任何形式的过错。”【9】

　　《法国民法典》第1384（4）条规定：主人和雇主对他们的仆人和雇员在执行他们的职务活动中所导致的损害承担责任。上述关于《法国民法典》雇主承担法律责任的性质，多数学者倾向于危险理论。雇主应对其活动产生的危险负责，此种责任并不是建立在雇主对于雇员的选任和监督上的过错。通说认为，该种危险责任属于无过错责任原则的范畴。

　　2、大陆法系多主张适用过错推定责任原则。采取这种立法例的国家是德国、日本等。他们认为雇主对于雇员因执行职务所发生的损害，仅对雇员的选任、监督未尽到必要的注意时才负赔偿责任。该过错由法律推定，无须受害人举证。

　　《德国民法典》第831条规定：“一个人雇佣他人从事任何工作，有义务对后者在履行工作中侵权给第三人造成的任何损害负赔偿责任，但是，如果雇主在选任雇员时尽到了适当注意，并且在其有义务对他人履行的工作提供工具和设备或者对工作予以监督时，他对提供此等工具、设备以及进行监督履行了通常的注意，则不承担赔偿义务。”德国对雇主责任采用过错推定，是与当时德国社会所处的时代背景相联系的，同时与德国社会鼓励工商业发展的宗旨相一致。之所以拒绝雇主无过错责任，在于担心对雇主采取无过错责任原则，势必会加重企业负担。法治的发展不可避免地会刻上时代的烙印。然而，事实上在许多领域，德国法律规定的雇主过错责任已经被司法判例取代或修正了。尤其是第二次世界大战以后，德国最高法院发展了一系列新的法律制度，以弥补成文法的不足，保护受害人的利益。例如，扩大了雇主相对于第三人应负的保护义务和安全义务，如果雇工违反这些义务给第三人造成损害，则第三人对雇主享有合同法上的赔偿请求权，而一旦适用合同法，雇主就失去了免责的可能性，他必须将其履行辅助人的过错视为自己的过错，无条件的承担赔偿责任。【10】

　　《日本民法典》第715条第一款规定：“因某事业雇佣他人者，对受雇人因执行其职务而加害于第三人的损害，负赔偿责任。但是，雇佣人对受雇人的选任及事业的监督已尽相当注意时，或即使尽相当注意损害仍会发生时，不在此限。”尽管日本立法承认责任人可以通过没有选任或监督方面的过失证明自己没有过错而不承担责任，但日本实务界从来不承认此种抗辩。也就是说，《日本民法典》第715条第1款成了一纸空文。可见，在日本雇主责任接近于无过错责任。【11】

　　3、雇主责任适用过错推定和衡平责任相结合原则。我国台湾民法采用这种立法例。台湾民法第188条第一项规定：“受雇人因执行职务不法侵害他人之权利者，由雇佣人与行为人连带负损害赔偿责任，但选任受雇人及监督其职务之执行已尽相当注意，或纵加以相当之注意仍不免发生损害时，雇佣人不负赔偿责任。”此项规定仿自德国民法第831条的过错推定，雇佣人选任监督的过失由法律先行推定，得反证推翻。该条第二项规定：“被害人以前项但书之规定不能受损害赔偿时，法院因其申请，得斟雇佣人与被害人之经济情况，令雇佣人为全部或一部之赔偿。”按照上述规定，台湾民法上的雇主责任分为两部分：一部分属于过错推定责任，雇主须在选任、监督雇员方面存在过错才负赔偿责任。该过错由法律事先推定，若雇主能反证其无过错，就可以免除其责任即实行举证责任倒置。另一部分为衡平责任，受害人受损害不能获得赔偿时，法院依据受害人的请求，根据雇主和受害人的经济情况，判决雇主承担全部或一部分的赔偿责任。王泽鉴先生对于过错推定与衡平责任归责原则的评价是：“立法者明知过错责任不足适应社会需要，但因囿于当时的法学思潮，难予摆脱，因此创设了倒置举证责任及衡平责任两项规定，系一时权宜之计，但亦因此使整个制度趋于复杂。” 【12】