论唯一房产的认定及执行

杨东

房产作为被执行人的一项重要财产，除了因我国法律规范体系对农村集体土地的混乱规定导致了农村房屋的处理难题之外，是不存在执行中的阻却事由的。对被执行人而言，房产同其它财产并无什么不同，在其未履行法定义务之前，随时有被人民法院强制处理房产的危险，而不论该房屋是否为被执行人的唯一住房。因为，被执行人的所有财产均是其所负债务的担保，被执行人应当承担广泛的财产责任。2005年1月1日随着《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查封规定》）的正式施行，根据该《查封规定》第五条、第六条的规定，社会各界得出被执行人唯一住房不得执行的结论，唯一住房的执行问题从而产生。如果被执行人的唯一住房不能够得到强制执行，当被执行人没有其它财产或财产权益可供执行时，申请执行人的权益将得不到实现。针对社会各界对《查封规定》的各种争议式理解，最高人民法院又于2005年12月14日出台了司法解释《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》（以下简称《抵押规定》）。
然而，唯一房产如何认定，能否执行，如何执行的问题仍然未能彻底解决，在民事执行中仍存在不少困惑。
一、对法律规定、司法解释的不同理解
上述两个解释的制定依据同《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定相关。笔者暂将该几个条文整理如下。
（一）、《民事诉讼法》的规定：
（1）、“第二百二十二条，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权利扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需费用。……”
（2）、“第二百二十三条，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需品。”
（二）、《查封规定》的规定：
（1）“第五条，人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：
（一）被执行人及其所抚养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；
（二）被执行人及其所抚养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；
（三）被执行人及其所抚养家属完成义务教育所必需的物品；
……
（八）法律或者司法解释规定的其它不得查封、扣押、冻结的财产。”
（2）“第六条，对被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”
（3）“第七条，对于超过被执行人及其所抚养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。”
（三）、《抵押规定》的规定：
（1）“第一条，对于被执行人所有的已经依法设定抵押的房屋，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或抵债。”
（2）第二条，“人民法院对已经依法设定抵押的被执行人及其所抚养家属居住的房屋，在裁定拍卖、变卖或者抵债后，应当给予被执行人六个月的宽限期。在此期限内，被执行人应当主动腾空房屋，人民法院不得强制被执行人嘉所抚养家属迁出该房屋。”
（3）第六条，“被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，人民法院不应强制迁出。”
可以说，上述几个法律及司法解释的规定，对被执行人的唯一住房执行问题作了较全面的规定。有不得查封、扣押、冻结财产的一般规定，也有对房屋这一特殊财产的特别规定；有不得执行财产的变通执行之一般规定，又有对设定抵押的唯一住房的特殊处理方式。然而，事先制定的自认为包罗万象没有缺憾的规定，在执行中却遇到了各方面的质疑。
对《查封规定》反应最大的，不是法院执行人员，而是金融部门。近十几年来，房屋抵押借款合同的签订，大大促进了房地产行业的发展，许多无法一次性付款的买家得以支付首期后按揭买房。然而，买家事后不能按时供款，被银行起诉并申请执行后，如果法院发现被执行人仅有该套按揭房屋，也就是说该套房屋为被执行人及其所抚养家属的唯一住房，为其生活所必需居住的房屋时，法院就会依据最高人民法院的上述司法解释而对该房屋停止执行措施。如果被执行人也无其它财产可供执行的话，银行就要哑巴吃黄连，有苦说不出。银行提供贷款，被执行人得以按揭买房，从而有了安身之住所，但当被执行人违约不再按期偿还借款时，如该房屋不能被法院强制执行以变现款项来归还借款的话，银行如何敢再去做按揭业务。如果唯一住房一律不得执行的话，不但银行不敢冒被执行人的道德风险去继续在房屋抵押借款中发放贷款，就是其已经发放的贷款能否收回也成了问题。金融部门的紧张是现实的，是迫切的。
在其后最高人民法院发布专门针对设定抵押房屋处理的规定，不言而喻，是同金融部门的不安有关系的。虽然后一个司法解释中并没有指出是专门针对银行享有抵押权的房屋处理问题，但现实生活中民间借贷等各种其它关系中去做房屋抵押手续的微乎其微，至少笔者在工作中尚未有遇到过一个这样的例子。对于普通债权人来说，《查封规定》也增加了其债权实现的风险。对于债务人来讲，则似乎找到了一种逃避执行的好途径。
在人民法院，执行人员对上述《查封规定》有不同看法。一部分人认为，上述规定是出于保护人权的需要，是被执行人的基本人权在执行中的具体体现。执行工作要适度，不可以对被执行人“赶尽杀绝”，要考虑到被执行人的利益同申请执行人利益之间的相互平衡。不能因为强制执行造成被执行人的极度贫困，不能将被执行人赶到街上，要保护被执行人及其所抚养家属的生存权、人格权。所以，上述规定的几个条文，可以理解为“唯一房产不得执行”。另一部分人则持不同意见，其认为，要辨证看待上述规定，《查封规定》明确列举了对被执行人不得执行的各种财产，又作了兜底的其它情形规定，但这并不能简单得出“唯一房产不得执行”的结论。从整体上看，《查封规定》在第五条根据《民事诉讼法》第二百二十二条、第二百二十三条的规定，分别列举了对被执行人不得执行的生活必需费用及生活必需品，在第六条规定了住房这一特殊生活必需品不得执行的一般规定，在第七条规定了对上述两条的例外情形的处理，即超过生活必需品的房屋、超过生活必需用品的普通生活用品可以执行。也即，《查封规定》并未确认唯一住房不得执行，而是表明人民法院在执行中要保护被执行人赖以生存的唯一住房。也就是说，对唯一住房要先判断该房屋是否为被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房，然后才能决定是否对该房采取进一步执行措施。在认定之前，可以先控制该房屋，对其采取查封措施。由于两种思路中，第二种处理方法显然繁琐得多，遇到的问题可能无法预料，具体的矛盾处理要执行法院自行摸索。这就造成了大部分执行法院，大部分执行人员在心理上倾向于选择对《查封规定》的第一种理解，以减少执行工作，减少当事人投诉。法院及其执行人员的倾向性做法，造成社会形成了“唯一房产不得执行”这一错误观念。从而，唯一房产在执行中遇到了前所未有的困境。
笔者同意上述第二种观点，认为唯一房产到底能否执行，必须先认定该房是否为被执行人生活必需住房，属于被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房，不应强制执行；超出被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房，即使该住房为被执行人的唯一住房，也可以强制执行。从该种思路出发，虽然执行工作量大了很多，但却能较好平衡双方当事人的利益关系，也是解决唯一房产执行的一个较好办法。
二、唯一房产是否为被执行人生活所必需居住的住房的认定
唯一房产的认定，涉及到两个问题。首先是要确定怎样才算是唯一房产，然后要确定该唯一住房是否为被执行人生活所必需的住房。综观几个规定，并无“唯一住房”或“唯一房产”这一字眼，可见执行中所出现的“唯一住房”或“唯一房产”是人们从规定中所抽象出来的词汇。（本文以下均以“唯一房产”通称。）唯一房产，顾名思义，就是被执行人仅仅有一套住房的意思。显然，被执行人如果有两套以上的住房，我们很难相信他两套住房均是其生活所必需的住房，即使有，也应当是极少数的情形。加上唯一房产的时空及主体要素，我们可以说，在执行中，经调查，证实被执行人及其所抚养的家属在执行法院管辖区域内仅有一套房产，则可以确定唯一房产的存在。如果该房产是被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，则该房屋不得执行。当然可以查封。确定该唯一住房是否为被执行人及其所抚养家属生活必需的居住房屋有许多因素需要考虑，有些因素会造成执行中唯一房产的假象，有些因素则只是导致唯一住房可以执行，现详细讨论如下：
（一）虚假的唯一房产应当执行
从法律及司法解释的精神来看，在执行中要保护被执行人及其所抚养家属的居住权利。也就是要保护被执行人有住所，有安身之所。从执行角度来讲，被执行人名下有唯一房产，但被执行人及其所抚养的家属有多个安身之所，或被执行人及其家属将其它安身之所放弃或处理的话，法院可以认定被执行人的唯一房产状态只是一个假象，该假象不能成为阻碍执行的事由。执行中常见的虚假唯一房产主要有以下三种形式。
1、主体因素导致虚假的唯一房产。唯一住房是被执行人仅有一套住房，如果被执行人已婚的话，应理解为被执行人夫妇双方仅有一套住房。否则，被执行人有一套住房，其配偶有一套或多套住房时，是否还能认定被执行人因仅有唯一住房而不能执行呢？不可以。上述几个规定要保护的是被执行人的居住权利，要保护被执行人的生存权利。如果其配偶有住房，被执行人自然有住处。如果被执行人在配偶有住房情况下仍不能有安身住所，则被执行人应当提供证据证明。同样道理，如果被执行人名下仅有一套住房，而其家庭其它成员名下有几套住房，且被执行人也时常居住家庭名下其它住房的话，也不可以将其认定被执行人的唯一房产。 复杂一点的情形，如被执行人如尚未成年，则只要其父母或抚养人名下有住房，被执行人名下只要有房产就可以处理清还债务，因被执行人完全可以在父母或其抚养人处居住，其居住权利没有被剥夺。虽然在法院执行过程中，强行处理被执行人名下的唯一房产会导致被执行人居住条件的下降，但这是其持续不履行生效法律文书所确定义务的应然后果；如果被执行人可以持续不履行义务的话，而其居住条件或其它生活状况没有下降的话，则只能说明执行工作力度不够，或执行线索未能充分调查，尚未查清楚被执行人的财产现状；除非被执行人已是处于最低生活保障水平。如果被执行人已年满十八周岁，也已开始参加劳动，但尚未结婚，当其名下有房产时，仍应当可以执行。按照我国的传统观念，在结婚之前，子女因未成家，一般是居住在父母处的。也就是说，在我国的观念里，住房时成家时的生活物品，如果未成家时有住房，该住房可视为一种可以提前消费的奢侈品，不属于被执行人生活所必需居住的住房，人民法院应当执行该房产以清偿债务。
当然这也要有一个合理的时间限制。如果被执行人终生不婚或被执行人结婚较晚时，我们不可以也一律执行其唯一住房。因此时其在该唯一住房的居住已成多年事实，应视为其长期居住的房屋，不可以再轻易将被执行人从该唯一房产赶至其父母或其它有抚养关系的亲属处居住。此时，其父母或其它有抚养关系的亲属可能也已年老多病或去世。
上述对唯一房产认定的主体作了扩充，将被执行人的房产认定变更为考察被执行人夫妻双方或家庭名下有多少房产，如果有两套以上，且能认定其中一套为被执行人所有时，因被执行人不会因法院的强制执行其名下唯一房产而流离失所，所以法院此时可以不考虑被执行人依据上述司法解释提出的停止处理申请。笔者认为，被执行人名下仅有一套住房，而被执行人的配偶或其他家庭成员名下尚有其它房产的话，被执行人名下的唯一房产仅仅是一个假象，不能构成阻碍执行的事由。
2、地域因素导致虚假的唯一房产。目前全国的国土及房产管理部门尚未能联网及资源共享，各地尚且以县、县级市或市辖区为范围各自管理，主管部门仅仅能处理本县、县级市、市辖区的土地及房产的买卖、担保，以及协助有关部门的查询、查封、过户手续等等。落后一点的地方，土地同房产仍为两个部门管理，还无法提供统一的资料。同时，法院在执行工作中也一般仅调查被执行人名下在执行法院所辖区是否有房产，有多少房产。如被执行人客观上仅有在该区的一套住房的情形下，人民法院中会出于保护其居住权的考虑，对该唯一住房不作处理。如被执行人在该区之外的其它地方仍有房产，而执行法院又没有调查到其它地方调查被执行人是否仍有房产的话，法院多数会停止执行辖区内调查到的所谓唯一房产。如此一来，申请人的权益就有较大损失了。在土地房产主管部门的资料暂不能共享情况下，要求执行法院调查被执行人在某一地级市或更大范围内的房地产登记情况会浪费太多执行资源。可以考虑在被执行人申报财产时，要求其特别说明共有多少房产，现住房是否为其所有的唯一房产。如果有证据证实被执行人或其家庭名下有两套以上的房产，被执行人又没有据实申报的话，可依据相关法律规定追究被执行人拒不履行生效法律文书的法律责任。如被执行人下落不明，其家属不清楚或表示不清楚被执行人名下是否有其它房产时，执行法院为慎重起见，应暂缓对该唯一房产的执行。
3、时间因素导致虚假的唯一房产。虽然查证属实要追究被执行人转移财产的责任，但要求被执行人没有转移财产之心是不现实的。在执行阶段，执行法院查到的往往是被执行人名下仅有一套住房，被执行人或其所抚养的家属往往会提出停止处理该唯一住房的申请。如被执行人是因为其转移了另一套住房而仅剩唯一住房的话，如赠与、出售等等，显然不可以简单的认定该房屋为被执行人及其所抚养家属生活所必需居住的房屋。问题是，时间的考查点设在何处合适。
（1）以执行立案时间为标准。被执行人在执行阶段转移了一套房产，使得其名下仅有一套现作为被执行人及其所抚养家属生活所必需居住的房产，法院不应采信被执行人的各种转移房产的理由。即使被执行人提供足够证据，也不能因声称需偿还他人借款，需支付其它生活必需费用，需支付医疗费用等任何借口来搪塞。因为，如果被执行人有其它债务，只要该债务无生效的法律文书来确认的话，其债务仍停留在自然债务之上。未经过国家机关的确认并以书面文书形式赋予其强制执行力的债务，其不应当享有优先于执行中债务的效力。笔者认为，从效力上讲，进入执行程序的债权大于未进入执行程序的债权，有已发生效力的国家机关法律文书确认的债权大于尚未有发生效力的国家机关法律文书确认的债权，有国家机关相关文书证实的债权大于无国家机关相关文书证实的债权。这是已定权利效力优先于未定权利的当然体现。即使被执行人的债务已为国家相关主管部门以担保登记的形式或其它形式确认，只要其未经诉讼或未能够申请强制执行，该债务的效力也不应优先于执行中的债务。如果被执行人与案外人串通，因其偿还对案外人的债务而导致履行能力下降，并造成无法履行执行中的义务时，法院可认定被执行人故意转移财产，被执行人的行为已涉嫌拒不履行生效法律文书，应当追究其相应的法律责任。被执行人如果没有故意低价处理其房产的话，转让房产的价款必需全数交至执行法院，否则，法院完全可以直接处理其唯一房产。
（2）诉讼结束后，执行立案前。以此作为判断唯一房产的标准同样不合适。此时判决已经生效，权利义务已经明确，被执行人如果转让其房产的话，是明知这样做的后果会造成一个无法处理房产的阻碍事由的。如其持续不能履行义务，转移房产的款项也不能全数或大部分用来履行义务的话，法院是应当继续执行其唯一房产的。因为，被执行人的唯一住房仅仅是一个假象，是被执行人将另一套住房转化为金钱或其它财产形式后的一个假象。在被执行人拒绝将另一套住房的价值转化形式交付执行法院的话，执行法院也就没有必要再来保护被执行人所谓的唯一住房。
（3）诉讼中、其它争议程序处理中或之前。同样道理，当事人在诉讼中就有可能意识到胜诉可能不大，在想尽种种办法拖延判决生效的同时，积极转移财产。法院不能将其转移财产后所剩余的唯一房产视为被执行人及其所抚养家属生活必需的住所。有些纠纷，从纠纷产生之日起，或双方的民事法律关系产生之时，被执行人的履行能力大小就直接影响到申请人债权实现的可能性的大小。被执行人如果故意躲避执行，完全也可以在纠纷发生或与申请人之间的法律关系发生之后，在另一方当事人向法院提起诉讼或向其它主管部门提请解决前，就转移财产以躲避执行。
所以，笔者认为，应当将认定唯一住房是否为被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房的时间点向前延伸，一直延伸至双方当事人所争议的法律关系发生之时，或导致其间产生权利义务关系的法律事实发生之时。在此之前被执行人转让房产等各种行为法院不作考查；在此之后，被执行人全部履行生效法律文书确定义务之前的一切财产转移行为，法院均可调查并要求被执行人提供证据说明财产去向。一般情况下，该段时间的房产转移所造成的唯一房产，执行法院均可以继续执行唯一房产。只有这样，才能真正得在时间上做到即最大限度地穷尽执行调查措施及强制执行措施，又合理地理解《查封规定》及《民事诉讼法》的精神，适度保护被执行人的基本生存权。
（二）、真实的唯一房产也可以执行
唯一房产并非一律不可执行。虚假的唯一房产，法院完全可以通过执行调查措施来揭开其虚假面纱，消除唯一房产执行所遇到的阻碍。在被执行人确实仅有同其所抚养家属生活共同居住的房产时，另外一些因素会造成该房产超出被执行人同其所抚养家属生活所必需的房产标准，或不属于被执行人同其所抚养家属生活所必需的房产，此类情形下的唯一房产是可以执行的唯一房产。主要有以下几种情形：
1、被执行人所有的抵押房产。被执行人的唯一房产是通过银行等金融部门借款购置的，抵押债权因房屋而产生，不能因保护房产免于执行而损害到抵押债权。同样，被执行人以唯一房产抵押来获得其它利益，其应当接受为实现抵押权人的利益而拍卖、变卖该唯一房产。此种房屋的处理已经有最高人民法院的司法解释《抵押规定》作了详细的规定。除非被执行人已经是低保对象的情形，人民法院均可以在房屋拍卖后强制迁出。即使被执行人已经属于低保对象，人民法院同样可以拍卖该房产，只是拍卖后暂时不强制迁出被执行人而已。
2、被执行人所有的豪宅。考察最高人民法院《查封规定》的精神，会发现该规定是追求申请人与被执行人利益的协调，是要保持二者利益之间最佳的平衡关系。也就是要在既能够保障被执行人许多基本权利前提下，又最大限度的实现债权人的债权。这就要求，一方面要合理限制执行的外延，执行不能无限扩张，另一方面，又要尽力穷尽执行措施，用尽执行手段。在执行中，执行法院要保障被执行人的唯一房产，其出发点是要保护被执行人的居住权利。而被执行人的居住权利是应当受到限制的，是不完整的居住权利，是低于其它人所享有的居住权利的。从《查封规定》的多次重复强调中可以看出，法院要保护的是被执行人生活必需的居住房屋，该房屋是维持最低生活标准的住房。从《抵押规定》的处理程序可以看出，人民法院并不是毫无限制的保护被执行人的居住权，居住权并不意味着必需有自己的房产，居住权强调的是有房屋住，而不是有房产所有，重点在住而不是有。既然《查封规定》中明确可以用租赁房屋来代替所有的房屋，则被执行人超出生活必需水平的豪宅当然可以用来偿债。
3、被执行人身份影响到房产的执行。（1）、被执行人户籍外地或原户籍外地，在本地工作并购房。被执行人并非本地人，仅仅是近几年在本地工作并购置房产，其原户籍地一般均原有住房，法院以强制拍卖或变卖等方式处理被执行人在本地的唯一房产，并非没有保障其居住权。其户籍地的住房完全可以保障其应有生存权利。作为被执行人，如其未能履行法定义务的话，人民法院就没有必要保护其在本地的既得利益。被执行人外出工作，在本地的收益可以购置房产，非本地的收益可以看作投资本地房产，而在本地的风险则会导致本地房产的灭失或因债务履行不能而被强制执行。（2）被执行人未成年。笔者认为，被执行人若未成年，或由他人抚养时，如在此之前被执行人仍居住于其抚养人住处，则执行法院没有必要保障被执行人将来可能需要的居住权利。未成年的被执行人，其名下有房产时一般是超出其生活所必需的。被执行人有异议的话，则应当提供证据来证实。（3）被执行人有高薪。房产是资产的一种，只是满足居住需要的一种方式。如果被执行人有高薪的工作时，其就可以通过租赁或按揭方式轻松购置房产，因而，执行法院没有必要该保障被执行人的唯一房产。被执行人完全可以租房居住。况且最高人民法院《抵押规定》已明确保护被执行人的居住权是保护其有房子住，该房屋可以是租的，可以是远远低于被执行人原居住房屋的，而不需要保护被执行人唯一房产的所有。
4、与相关权利比较影响到房产的执行。（1）申请人居住权利的影响。笔者认为，被执行人的居住权利要保护，申请人的居住权利更要保护。《查封规定》的出台就是要协调申请人与被执行人的权利平衡关系。如果被执行人的义务不履行状态，将导致申请人的居住权利受到威胁，申请人将无法享受最低保障的住房时，则执行法院不应当继续保障被执行人的唯一房产而不予执行。（2）生命权、健康权等权利的影响。同样道理，因为生命权、健康权大于居住权，如果被执行人因债权得不到实现，其生命权或健康权受到严重威胁的时候，如申请人患重病的情况下，执行法院也不应当继续保障被执行人的唯一房产。如果被执行人的债务是由于申请人的帮助，解决其受到威胁的健康权或生命权而形成的，在执行中因被执行人仅有唯一房产无其它财产时，对房产不执行时，势必也不合理。如果不执行唯一房产，申请人的权益得不到保障，将有更多的申请人不会再去帮助他人而成为申请人，而成为一个好心做好事却无好报的申请人。同样，会有本来只是在将来有唯一房产被执行风险的被执行人，提前遭受到健康权或生命权失去的威胁。（3）牵连债权的影响。唯一房产必然不是天生的，该房产的由来如果同执行中的债权有不可分割的牵连关系，如原无自己房产的被执行人向申请人借款而购买或建造了房屋，该房屋成了被执行人的唯一房产。也就说，债权正是由于该房屋而产生，可能是由于该房屋的购置或建造，也可能是由于该房屋的修缮产生或其它原因产生的话，是否应当借鉴海商法的作法，该债权可以对抗被执行人的居住权利而执行该唯一房产呢？笔者对此持肯定态度。唯一房产的出现导致执行债权的出现，如不保护执行债权，则唯一房产将失去存在的基础。并非唯一房产现在无法存在，而是更多可能出现的唯一房产失去了出现的机会。对人们权利起最后保障救济的司法权利如不能保护该执行债权的话，在之前能更大程度保障唯一房产的债权就会提前失去保障作用。所以，笔者认为，对产生唯一房产的牵连债权应当尽力保障，包括对唯一房产采取拍卖、变卖或以物抵债的方式来保障。
三、唯一房产的强制执行程序
唯一房产的处理程序，目前可以依据的仅有最高人民法院的《查封规定》，人民法院可以参照设定抵押的房产的处理程序执行被执行人的唯一房产。因《查封规定》已规定较具体，本文仅简单归纳一下。
文化部


文化部关于贯彻《互联网上网服务营业场所管理条例》的通知

文市发[2002]46号


各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化局：

2002年9月29日，国务院总理朱镕基签署国务院第363号令，公布《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》）。该《条例》自2002年11月15日起实施，现就贯彻《条例》的有关事项通知如下：

一、认真学习和宣传《条例》。各级文化行政部门要组织文化市场管理和稽查机构的工作人员认真学习《条例》，准确理解和熟练掌握《条例》的各项规定。要制定培训计划，在今年内对所有“网吧”等互联网上网服务营业场所的经营管理人员、专业技术人员进行培训。要充分发挥新闻媒体的作用，采用多种形式广泛宣传《条例》，切实做好宣传教育和舆论引导工作。要在新闻媒体、“网吧”经营场所、中小学校公布举报电话、举报信箱，建立必要的奖励制度，广泛发动人民群众参与，形成全社会共同抵制、打击违法违规经营“网吧”等互联网上网服务营业场所的良好氛围。

二、以解决未成年人禁入为工作重点。《条例》明确要求“互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所。互联网上网服务营业场所经营单位应当在营业场所入口处的显著位置悬挂未成年人禁入标志”，并规定了相应的罚则。依照《未成年人保护法》第二条的规定，“未成年人是指未满18周岁的公民”。各地文化行政部门要向社会各界大力宣传《条例》的这一规定，并按照《条例》的规定严厉查处接纳未成年人上网的“网吧”等互联网上网服务营业场所。对接纳未成年人上网造成恶劣影响的或连续三次接纳未成年人上网的，责令停业整顿，直至吊销《网络文化经营许可证》。现有在中学、小学校园周围200米范围内设立的合法“网吧”等互联网上网服务营业场所准予其迁出，自《条例》公布之日起未迁出的一律停止经营。

要充分发动学校、家长以及社会各界共同担负起帮助教育青少年的社会责任。各地可以聘请学生家长、老师和热心教育的社会各界人士作为义务监督员，监督“网吧”等互联网上网服务营业场所的经营行为，杜绝未成年人进入“网吧”等互联网上网服务营业场所。提倡中小学生在老师、家长或监护人的指导下在学校、图书馆等单位内部附设的非营业性互联网上网服务场所上网。

三、从严审批、控制总量、合理布局、优化结构，加强宏观管理和调控力度。各省、自治区、直辖市文化行政部门要按照严批、严管、严控的原则，制定本辖区“网吧”等互联网上网服务营业场所的总量和布局规划，并报文化部备案。地（市）、县（市、区）文化行政部门分别制定本辖区“网吧”等互联网上网服务营业场所的总量和布局规划，并报上一级文化行政部门备案同意。《网络文化经营许可证》由省、自治区、直辖市文化行政部门统一印制，并按照总量和布局规划统一编号，逐级下发。引导互联网上网服务营业场所向规模化、连锁化、专业化、品牌化方向发展，积极推动互联网上网服务营业场所走上规模经营、规范发展的道路。文化部负责审批全国性和跨省经营的连锁互联网上网服务营业场所经营单位的设立，省、自治区、直辖市文化行政部门负责审批本辖区内的连锁互联网上网服务营业场所经营单位的设立。文化部《关于加强网络文化市场管理的通知》（文市发[2002]10号）关于“直辖市、省会城市和计划单列市的每一场所的计算机设备台数不得少于60台，且每台占地面积不得少于2平方米；直辖市、省会城市和计划单列市以下的地区，每一场所的计算机设备总数不得少于30台，且每台占地面积不得少于2平方米。西部地区可以参照以上标准，适当下调计算机设备总数，但每台占地面积标准不变”的规定继续执行。对合法经营“网吧”的个体工商户，符合标准的允许其转制成为个人独资企业、合伙企业等企业的组织形式。对现有规模较小的合法“网吧”，允许其以同一个法定代表人、同一个营业场所、同一个局域网的形式合并为一个企业。《条例》第九条规定“居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所”，对于难以界定房屋性质的，要以房地产行政部门出具的房屋用途证明文书为准。对于现有证照不齐的“网吧”，各地应甄别情况，如确实因政府部门职能调整造成的，经整改符合规定标准的，可在《条例》公布后重新申报审批。

四、对“网吧”等互联网上网服务营业场所的审批和管理要建立公示制度。各级文化行政部门要在办公场所公示“网吧”等互联网上网服务营业场所的申办条件和审批流程，有条件的地方应当在新闻媒体和互联网上公示。对获得《网络文化经营许可证》并依法领取营业执照的“网吧”等互联网上网服务营业场所，其名称、地址、法定代表人或主要负责人姓名要进行公示；对依照《条例》规定被吊销《网络文化经营许可证》或停业整顿的“网吧”等互联网上网服务营业场所也要及时公示，便于社会各界共同监督。

五、要会同公安等部门加强对“网吧”等互联网上网服务营业场所的日常管理。各级文化行政部门要加大工作力度，实行日常检查、突击检查与技术监控相结合，坚决防止重审批轻管理的倾向。要改进上网人员的登记管理方式，支持实行用户会员制，对上网人员实施有组织的管理；充分运用技术手段，改进对上网人员的登记管理效率，有效解决未成年人进入问题。当前，一些“网吧”等互联网上网服务营业场所经营非网络游戏特别是局域网游戏的现象仍很突出，有的还通过组织局域网游戏比赛的方式招揽消费者，对此要依照《条例》第三十条的规定严厉查处，坚决防止“网吧”成为变相的电脑游戏经营场所。

六、努力推进全国网络文化市场监督管理系统的建设。《条例》第十九条规定“互联网上网服务营业场所经营单位应当实施经营管理技术措施”，并规定了相应的罚则。文化部负责制定全国网络文化市场监督管理系统的统一规划和技术标准。各省、自治区、直辖市文化行政部门要根据文化部制定的统一规划和技术标准，采取招标等方式组织开发、安装管理软件，建立、健全网络文化市场监督管理系统，形成统一、高效、便捷的网络文化市场管理平台，提高管理工作的科技含量和管理效能。要本着减轻经营者负担的原则依法确定安装管理软件的收费标准。目前已安装了管理软件的地区，要及时按照文化部统一制定的技术标准进行更新、升级。

七、加强管理队伍建设，提高管理水平。各级文化行政部门要努力争取当地党委、政府的重视，主动汇报《条例》的新精神、新规定和文化市场管理机构的编制、经费等困难，积极取得编制部门、财政部门的支持，充实配备必要的技术管理手段、专业技术人员和管理稽查人员。要积极争取将文化市场监督检查经费纳入政府财政预算，保证网络文化市场管理工作的顺利进行。对网络文化市场管理稽查人员要进行相应的专业技术知识和技能的培训，提高管理水平和效能，建设一支政治过硬、业务精通，精干、高效、廉洁的网络文化市场管理队伍。

八、积极取得公安、工商、电信等互联网管理有关部门的配合与支持，形成合力，齐抓共管，切实做好网络文化市场的管理工作。要建立工作通报制度，对依照《条例》被吊销《网络文化经营许可证》的，要及时将处罚决定书面抄送工商和公安部门；对发现的擅自设立的“网吧”等互联网上网服务营业场所，要及时书面通报工商和公安部门，促其依照《条例》查处；对依照《条例》规定被吊销《网络文化经营许可证》或停业整顿的“网吧”等互联网上网服务营业场所，要及时将有关情况书面抄送电信行政部门和互联网接入服务提供者，提请互联网接入服务提供者立即停止接入服务；对逾期仍不停止接入服务的，提请电信行政部门按有关法律法规从严处罚。

九、各级文化行政部门要明确职责、落实任务，对网络文化市场实行专人专门管理。要切实强化管理人员的责任意识，严格按照《条例》规定和“谁审批，谁负责”的原则开展“网吧”等互联网上网服务营业场所的审批和监管工作。对未取得公安机关批准文件的一律不予最终审核，坚决杜绝违规审批的行为。要严肃追究“网吧”等互联网上网服务营业场所审批和监管过程中的违法违纪行为。凡出现问题长期得不到解决，社会反响强烈的，要追究主要负责人的行政责任。对有失职、渎职行为，或有受贿、滥用职权、玩忽职守行为的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，要依照《条例》的有关规定依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，要依法给予行政处分。对为违法经营活动提供保护伞的，要发现一起，查处一起，一查到底，决不姑息。

十、积极进行正面引导，倡导文明上网，建设网上文明。联合工、青、妇等社会各界，大力推进网络文明活动，形成文明上网的道德规范和舆论环境。加强对上网消费者的引导，努力使上网消费者自觉遵守社会公德，开展文明、健康的上网活动。支持各地经营业主成立协会组织，加强自我管理和监督，自觉接受政府有关部门依法实施的监督管理，为上网消费者提供良好的服务。

十一、巩固“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理的成果，探索长效管理机制。今年以来在全国范围内开展的“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理工作成效显著，现决定将“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理延期至2002年12月31日。各地文化行政部门要以贯彻实施《条例》为契机，加强对“网吧”等互联网上网服务营业场所的管理，严厉打击“网吧”等互联网上网服务营业场所的违法违规经营活动，同时要保护守法经营者的合法权益，积极稳妥地处理好各种突发问题，维护社会稳定，为党的十六大召开创造健康、文明、有序的文化氛围和社会舆论环境。

各地对《条例》实施过程中遇到的问题要及时请示汇报。文化部将适时组织督查组，采取明查与暗访相结合的形式对各地贯彻落实《条例》的情况进行检查。对贯彻落实《条例》成效显著的地区予以表扬，对行动消极迟缓、工作不力的地区予以通报批评并限期加以解决。

二OO二年十月十一日