政府采购邀请招标谨防“黑箱操作”

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
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发表时间：2005年08月16日 09:07

　　邀请招标?Selected Tendering Procedure?又称“选择性招标”，是WTO《政府采购协定》所规定的招标方法之一，为国际公共采购的通行做法，是指采购人向特定的部分供应商发出投标邀请，收到邀请的供应商可以参加政府采购活动进行投标竞争的一种采购方法。

其招标程序的主要内容有：发出投标邀请和招标文件、投标预备和呈递投标文件、接标和开标、专家评标、定标和授标，等等。我国《招标投标法》、《政府采购法》均移植了国际上邀请招标规则的一小部分内容，也确定为非公开招标采购方式之一。

　　根据我国财政部统计，2004年采用邀请招标采购方式进行采购的规模为234.3亿元，占采购总规模的11%。可见，邀请招标与其它采购方式一样，在我国公共采购领域里得到了广泛应用。尽管如此，由于我国立法未能全面理解国际上邀请招标采购方式，没有全部采纳这一采购方式的国际规则，导致我国公共采购领域在适用这一采购方式时普遍存在黑箱操作现象。其存在的主要问题如下：

　　其一，邀请招标在两部法律中存在主观随意性。邀请招标为我国两部公共采购法所规定的招标方法之一，《招标投标法》未规定适用情形，从而为采购人提供了采购方式的任意选择空间。《政府采购法》虽规定了货物或者服务适用邀请招标的前提条件，但同样赋予采购主体较大的自由裁量权。根据后一部法律，可以适用邀请招标的情形是：货物或服务具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。虽然后一部法律对采购人的选择权进行了限制，但两部法律毕竟都是属于同一位阶的，又都是规范公共采购行为的。采购人完全可以合法地避开后一部法律对邀请招标的适用情形，从而也就不受任何条件的约束。即使选择后一部法律，适用邀请招标的条件同样具有弹性。比如，我们怎么样来界定采购对象有着“特殊性”？又如何去确定“比例过大”？等等。这些因素只能是采购人的主观判断。

　　国际上对邀请招标有着非常严格的限制性规定，即：实施政府采购制度的国家指定一个审批机关批准后，采购人如出于节省开销和提高效率的理由认为事出必要，可按照规定采用邀请招标方法进行采购，但以下列情况为限：所需货物、工程或服务由于其高度复杂或专门性质，只能从有限范围的供应商或承包商处获得；研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。

　　二其，邀请招标的决定权和审批标准不确定。首先，适用邀请招标采购方式的审批机关，我国两部法律所规定的内容是冲突的。依照招标投标法，国家发改委确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国家发改委或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。而非重点项目是由相关的行政机关审批的。根据政府采购法，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。其次，两部法律都没有明确审批的程序和标准。主管机关接到采购人选择采购方式的申请后，许可或不许可邀请招标、依据什么样的法定标准进行审批、依照什么样的程序、在什么时间内决定等内容，在现行的法律中找不到确定的依据。实践中，采购方式的审批几乎不存在任何的难度，且许多采购机构都是在完成采购任务后再去补办一个手续，随意性非常大。

　　其三，邀请招标程序存在立法缺位。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》，邀请招标如何在实践中操作，两部法律均无详细的程序性规定。根据前一部法律，采购人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。投标邀请书应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。后一部法律则更加言简意赅，仅仅用一个条款规定邀请招标的程序，即货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。可见，两部法律仅仅规定了发标程序，后续的程序性内容即接标、开标、评标、定标、授标等环节均无操作规程，也无相互衔接和前后照应的内容。这一方面为采、供双方串标、陪标等违法行为创造了法定的机会；另一方面，也与国际上邀请招标的采购规则大相径庭。

　　根据上述，我国的邀请招标不论是在立法还是实践中均存在许多不容忽视的问题。近几年，尤其是《政府采购法》颁布实施后，为了对公共采购市场实施有效管理，争取各自的主管权力，国家发改委、财政部竞相颁布系列有关货物、工程、服务等方面的招标投标办法。这些行政规章的内容除了相互之间存在严重冲突之外，几乎都侧重于规范公开招标的操作规程，对于邀请招标的规定寥寥无几。为此，我们的立法机关应该全面、深入地了解和借鉴国际规则。(16）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


山东省临沂市人民政府


临沂市人民政府关于印发临沂市城市居民最低生活保障实施办法的通知

　　　　　　　　 临政发[2004]67号

各县区人民政府，市政府各部门、各直属机构，临沂高新技术产业开发区管委会，临沂经济开发区管委会，县级事业单位，各高等院校：
《临沂市城市居民最低生活保障实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年十一月二日


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　临沂市城市居民最低生活保障实施办法

　　第一条　为保障城市困难居民的基本生活权益，维护社会稳定，促进经济发展和社会进步，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和省政府《山东省实施＜城市居民最低生活保障条例＞办法》，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称的城市居民最低生活保障，是指各级人民政府按照当地城市居民最低生活保障标准，对居住在本市行政区域内的城镇困难居民给予适当救助的城市社会救济制度。
　　第三条　城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针。
　　第四条　按照属地管理原则，城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。市、县级人民政府的民政部门负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；审计、监察、统计、物价、劳动和社会保障、人事、建设、国税、地税、卫生、教育、工商行政管理等部门在各自职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。
　　县级民政部门以及街道办事处和乡镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理工作。
　　社区居民委员会受街道办事处或者乡镇人民政府的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理和服务工作。
　　第五条　我市行政区域内居住在城镇的居民，凡共同生活的家庭成员月人均收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准的，均可向其户籍所在地人民政府申请享受城市居民最低生活保障待遇。
　　前款所指收入，是指具有法定的赡养、扶养、抚养关系共同生活的人员的全部货币收入和实物收入的总和，包括下列内容：
　　（一）工资、奖金、补贴、津贴；以现金发放的劳保福利、医疗费；
　　（二）一次性安置费、经济补偿金或者生活补助费；
　　（三）离退休养老金、基本生活费、失业救济金；
　　（四）储蓄存款、有价证券及其红利；
　　（五）租赁、馈赠、继承和特许使用收入；
　　（六）赡养、抚养、扶养费；
　　（七）自谋职业收入、兼职收入、偶然所得、其他通过劳动所得合法收入；
　　（八）县级以上人民政府确定应当计入的其他收入。
　　第六条　计算家庭收入，应当按照居民家庭申请享受城市居民最低生活保障时前3个月收入的平均数额计算。第五条规定的有关收入，按下列规定计算。
　　（一）工资、基本生活费、离退休金和失业保险金、职工遗属生活补助，按照当地人民政府公布的相关标准计算；实际发放额高于公布标准的，按照实际发放额计算。对连续6个月以上领不到或未足额领到各项待遇的特困企业职工家庭，按实际收入计算家庭收入；
　　（二）一次性安置费、经济补偿金或者生活补助费，在扣除计算该费用所依据月数应当缴纳的社会保险费后，剩余部分按照计算该费用所依据月数的平均额，计入本人月收入；
　　（三）从事个体经营的，由税务部门认定其收入并出具证明；从事公益岗位及家政服务、保洁、保绿等临时性工作的，由街道或劳动保障机构认定其收入并出具证明；其他人员，由居委会和街道认定其收入并出具证明；
　　（四）赡养费、扶养费和抚养费，有协议、裁决或判决的，按照协议、裁决或判决的数额计算。没有协议、裁决或判决的，赡养费按照被赡养人子女家庭月人均收入减去当地城市居民最低生活保障标准剩余部分的50％，再除以被赡养人数计算；扶（抚）养费按照给付方收入的25％计算，有多个被扶（抚）养人，最高不超过其收入的50％；实际支付赡养费、扶养费或者抚养费高于上述规定的，按照实际支付的数额计算；
　　（五）法定赡养人、扶养人或抚养人家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障水平，视为无赡养、扶养、抚养能力，不计算其应付的赡养、扶养或抚养费。
　　第七条　城市居民的下列收入不计入家庭收入。（一）优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金、护理费、保健金，义务兵的津贴和退伍费；
　　（二）政府颁发的一次性见义勇为奖金；
　　（三）在职人员按规定缴纳的住房公积金、社会保险金；
　　（四）政府和社会给予贫困在校生的补助金；
　　（五）县级以上人民政府确定不计入的其他收入。
　　第八条　各县人民政府应当按照国务院《城市居民最低生活保障条例》第六条的规定，制定、公布城市居民最低生活保障标准，并建立城市居民生活状况监测系统，根据当地经济发展和物价水平变动情况，适时调整城市居民最低生活保障标准。兰山、罗庄、河东三区的城市居民最低生活保障标准由市民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报市人民政府批准并公布执行。市区城市居民低保标准依据城市居民基本生活必需品的实际需求的物价上涨指数，参照国内部分城市的有关方法进行测算。
　　第九条　城市居民最低生活保障待遇的申请和审批，按照下列规定办理：
　　（一）居民家庭要求享受城市居民最低生活保障待遇的，户主通过其户籍所在地的社区居民委员会或企业工会向街道办事处（乡镇人民政府）提出书面申请，并出具户籍证明、居民身份证、家庭成员所在单位出具的收入情况证明材料；
　　（二）社区居民委员会或企业工会受管理审批机关委托，采取入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实，并将核实情况张榜公布。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。对无异议的，填写《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》，报街道办事处或者乡镇人民政府复核；
　　（三）街道办事处或乡镇人民政府对《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》的有关材料进行复核后，将有关材料和初审意见报县级民政部门审批。
　　未设立社区居委会的地方，居民家庭要求享受城市居民最低生活保障待遇，可直接向街道办事处或者乡镇人民政府提出书面申请，由街道办事处或者乡镇人民政府直接履行调查核实和报批程序。
　　第十条　县级民政部门通过审查，对符合城市居民最低生活保障条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇：
　　（一）对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；
　　（二）对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。
　　县级民政部门通过审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。
　　管理审批机关应当在接到申请人申请之日起在20个工作日内办结审批手续；保障对象从管理审批机关批准之日的下月起享受城市居民最低生活保障待遇。
　　第十一条　街道办事处或乡镇人民政府和社区（居民）委员会、企业工会应当按照公开、公正、公平的原则，分别对申请和被批准享受城市居民最低生活保障待遇的家庭张榜公布，接受群众监督。无异议的，由社区居民委员会、企业工会代发民政部门统一印制的城市居民最低生活保障金领取证；对有异议的，由管理审批机关进行核实，情况属实的，予以纠正。
　　第十二条　城市居民最低生活保障金由县区民政部门委托银行或者由街道办事处、乡镇人民政府及受委托的社区居委会、企业工会以货币形式按月足额发放，必要时也可以给予实物。
　　第十三条　享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过社区（居民）委员会或企业工会，由它告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。已不享受低保的居民应及时交回最低生活保障证。
　　街道办事处、乡镇人民政府和社区居民委员会、企业工会应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况按季度进行核查，实行动态管理，根据其家庭收入的变化情况，及时办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇手续。
　　第十四条　享受城市居民最低生活保障待遇的居民，在就业年龄内有劳动能力，无正当理由拒绝劳动就业的，由民政部门取消其本人享受的城市居民最低生活保障待遇。
　　第十五条　保障对象在执行同一城市居民最低生活保障标准的本县行政区域内迁移的，由街道办事处或者乡（镇）人民政府办理保障待遇迁移手续，不再履行申请手续；跨县迁移或者在执行不同城市居民最低生活保障标准的本县行政区域内迁移的，持县民政部门出具的证明，到迁入地重新履行申请手续，管理审批机关应当简化审批程序。
　　第十六条　劳动和社会保障部门及其所属的社会保险机构根据民政部门的查询要求，应当将职工基本生活费、失业保险金、离退休人员养老金发放情况以及失业保险期满人员名单等及时通报同级民政部门。
　　第十七条　城市居民最低生活保障所需资金，由各级人民政府足额列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专户管理，专款专用。市级财政预算的城市居民最低生活保障资金，用于市属单位困难家庭的最低生活保障。县区财政预算的城市居民最低生活保障资金，用于本县区困难家庭的最低生活保障。
　　民政部门负责编制年度城市居民最低生活保障资金需求计划，经财政部门审核后纳入预算；财政部门根据预算按月拨付，民政部门应当按时向财政部门报送城市居民最低生活保障资金执行情况，并在年终编制决算，送财政部门审核。
　　第十八条　劳动和社会保障、教育、卫生、广播电视、建设、国税、地税、工商行政管理等有关部门，应当对保障对象在就业、就学、就医、住房、采暖、从事个体经营等方面，给予必要的照顾和政策扶持。
　　低保对象凭城市居民最低生活保障证，在本市范围内可给予以下优惠：
　　（一）小学、初中学生可免交杂费，高中段按照统一划定的分数线录取的（包括普通高中、职业高中、职业中专、技工学校、市属中等专业学校、中等师范学校）学生可在国家规定的减免比例内优先减免学费；
　　（二）到各级各类医疗机构就医，一律减免20％的医疗费用（包括挂号费、治疗费、护理费、住院费、手术费、各项检查费用）；
　　（三）租住公房的，新增的房租由住房产权单位给予全部免除；
　　（四）对申请人从事个体经营且符合条件的，工商行政管理部门优先办理营业执照，只收取办证工本费，免收其他办证费用，并减收部分管理费；税务部门在办理税务登记时，给予优先办理，并依法给予扶持；
　　（五）免交各种社会性集资。鼓励社会力量开展社区服务、经常性捐赠、扶贫济困等社会互助活动。捐赠的款物，由民政部门所属的慈善机构负责接收，并全部用于城市居民最低生活保障。
　　第十九条　财政部门应当根据工作需要，安排必要的城市居民最低生活保障工作经费。
　　第二十条　县和县以上民政部门要加强城市低保工作机构建设，建立健全城市最低生活保障信息网络；街道办事处和居民委员会应配备专人负责城市低保工作。
　　第二十一条　管理审批机关应当公开城市居民最低生活保障政策、办事程序、保障对象和城市居民最低生活保障金发放情况，并建立举报箱和投诉电话，受理城市居民的举报、投诉，接受社会和群众监督。
　　第二十二条　财政、审计、民政、监察等部门，应当对城市居民最低生活保障金管理发放情况进行检查。对发现的违法行为，依法进行处理。
　　第二十三条　从事城市居民最低生活保障工作的人员，对符合城市居民最低生活保障条件的城市居民不予及时审批，或者故意为不符合条件的城市居民办理城市居民最低生活保障待遇，以及贪污、挪用或者不及时发放城市居民最低生活保障款物的，按照国务院《城市居民最低生活保障条例》第十三条规定处理。
　　第二十四条　保障对象采取隐瞒、虚报家庭收入，伪造证明材料等手段骗取享受城市居民最低生活保障待遇的，按照国务院《城城居民最低生活保障条例》第十四条规定处理。
　　第二十五条　对申请城市居民最低生活保障待遇人员的就业状况、家庭人口和收入状况、实际生活水平、劳动能力状况出具虚假证明的，由本级人民政府或者其上级主管部门给予通报批评，对有关责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十六条　城市居民对民政部门作出的不批准其享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发其城市居民最低生活保障待遇的决定，或者对给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议仍不服的，可依法提起行政诉讼。
　　第二十七条　本办法自发布之日起施行。1997年11月1日公布的《临沂市城市居民最低生活保障暂行办法》同时废止。