辽宁省阜新市人民政府


阜新市人民政府令第91号



　　《阜新市地下管线管理办法》业经2010年11月30日阜新市第十四届人民政府第29次常务会议审议通过，现予公布施行。


　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年一月四日



阜新市地下管线管理办法

　　第一章 总则

　　第一条 为加强地下管线工程管理，确保地下管线有序建设和安全运行，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称地下管线，是指建设于地下的供水、排水、燃气、热力、电力、通信、有线电视及其他用途的管线及其附属设施。
　　第三条 本市规划区范围内的地下管线的管理适用本办法。
　　企事业单位自用管线的管理，不适用本办法。
　　军事专用地下管线的管理按照有关法律、法规执行。
　　第四条 市住房和城乡规划建设委员会（以下称建设主管部门）负责地下管线的规划、建设等管理工作。
　　国土资源、公安、人防和城市管理综合执法等部门依据各自职责，配合做好地下管线的管理工作。
　　第五条 市人民政府依法建立地下管线安全管理机制，加强监督和管理。
　　地下管线的产权单位或管理单位应当对其所有或管理的地下管线安全负责，建立地下管线安全应急预案，保证地下管线的安全运行。
　　第六条 地下管线建设，应当坚持统一规划、合理布局、政府主导、市场运作、整合资源、信息共享的原则。

　　第二章 规划管理

　　第七条 规划主管部门应当根据城市总体规划，会同拟建设地下管线单位组织编制地下管线专项规划。
　　第八条 新建、改建、扩建道路，应当依据地下管线专项规划，统筹设计安排地下管线位置。
　　第九条 新建、改建、扩建地下管线工程，应当向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
　　建设单位在办理地下管线建设工程规划许可证时，应当提交在市城建档案管理机构查询的拟建地段地下管线现状资料。无资料或者资料不符合现状的，建设单位应当对该地段的地下管线现状组织探测，形成资料，并对其真实性、准确性、完整性负责。
　　地下管线工程需要新占土地的，应当依法办理建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。
　　建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的有效期限为一年。期满需要延期的，应当在有效期满前三十日内依法办理延期手续。延期只能一次，且期限不得超过一年。有效期满未办理延期手续的，建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证自行失效。
　　第十条 地下管线工程开工时，管线建设单位应当委托有资质的测绘单位进行放线，同时通知相关部门到场协助监督并报规划主管部门验线。验线合格后方可施工。地下管线工程覆土前，应当形成完整的测量数据和工程测量图。
　　第十一条 地下管线工程完成施工后，管线建设单位应当持建设工程规划许可证及附件、附图、竣工测绘报告、竣工图等材料，向规划主管部门申请规划条件核实。未经规划条件核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。
　　第十二条 地下管线产权或管理单位不得擅自迁移、变更或者废弃地下管线；确需迁移、变更或者废弃的，应当经规划主管部门批准。废弃的管线应当拆除，无拆除必要的，应当将管道及其检查井封填。

　　第三章 建设管理

　　第十三条 新建、改建、扩建道路的工程，应按规划要求预留过街涵洞或涵管。
　　第十四条 新建、改建、扩建道路需要铺设、更换、维修地下管线的，地下管线工程与道路工程同步施工建设。道路建设单位应当统筹管理道路和管线建设工程，合理安排依附于道路建设的地下管线，其建设单位应当服从道路建设单位的统筹安排。
　　新建、改建、扩建道路需迁移、改建地下管线的，道路建设单位应当通知管线产权或管理单位，并告知迁移或者改建的设计要求，由管线产权或管理单位负责迁移或者改建，并与道路工程同步施工建设。
　　新建、改建、扩建道路施工过程中，因场地条件或地下空间占用等原因需变动地下管线平面位置、标高和规格的，应当按原审批程序办理变更手续后方可组织施工。
　　第十五条 地下管线建设单位应当向设计、施工单位提供真实、准确、完整的地下管线现状资料，督促测绘单位在管线覆土前完成测量工作，并做好地下管线工程的资料收集和归档。
　　第十六条 地下管线工程的勘察、测绘、设计、施工和监理单位，应当具有相应的资质等级。
　　地下管线工程勘察、测绘、设计单位应当按照国家和地方的技术规范要求进行地下管线的勘察、测绘、设计，并参与地下管线工程验收工作。
　　地下管线工程施工单位应当严格按照经审查通过的施工图、批准的时间以及有关技术规范和操作规程进行施工，设置管线标志，并提供合格的管线竣工图。
　　地下管线工程监理单位应当对地下管线隐蔽工程进行监理，并做好管线位置的监理记录。
　　第十七条 地下管线工程施工前，应办理工程质量和安全监督手续，并到市建设行政主管部门办理施工许可证。
　　第十八条 因工程建设需要挖掘城市道路的，应当持城市规划部门批准签发的文件和有关设计文件，到市政工程行政主管部门和公安交通管理部门办理审批手续，方可按照规定挖掘。
　　新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内、大修的城市道路竣工后3年内不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经市人民政府批准。
　　第十九条 地下管线工程需临时使用土地或拆迁房屋的，管线建设单位应当按照有关法律、法规的规定办理审批手续。
　　管线穿越道路、铁路、地下铁路、地下建筑、河道、绿地、文物保护区等，应当依法办理相应的批准手续，并采取相应的安全防护措施。
　　第二十条 施工单位在施工中发现有未查明管线的，应当立即停止施工，采取措施防止损失或损失的扩大，告知建设单位，并向建设主管部门报告。
　　施工单位在施工中可能对其他管线或市政、绿化、建筑物及构筑物等设施造成影响的，应当采取相应的保护措施，并及时通知有关单位派员到场监督。如有损坏，施工单位应当立即停止施工，采取应急保护措施，并立即通知有关单位进行抢修。
　　第二十一条 地下管线建设单位应当组织管线工程勘察、设计、施工、监理等单位进行管线工程竣工验收。经验收合格后，15日内向建设行政主管部门或有关部门备案。

　　第四章 信息管理

　　第二十二条 城市建设档案管理机构负责地下管线信息管理系统的建设、维护、更新和管理等具体工作，及时将地下管线普查资料、竣工资料、补测补绘资料输入系统，实行动态管理。
　　第二十三条 地下管线工程实行工程档案预验收制度。地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请城市建设档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收。未取得工程档案预验收合格意见的地下管线工程，视为不具备竣工验收条件，建设单位不得组织工程竣工验收。
　　第二十四条 建设单位在向规划主管部门报送管线工程竣工验收资料前，应当向城市建设档案管理机构移交下列档案资料（包括电子文档）：
　　（一）地下管线工程项目准备阶段文件、监理文件、施工文件、竣工验收文件和竣工图；
　　（二）地下管线竣工测量成果；
　　（三）其他应当归档的文件资料，包括工程照片、录像等。
　　第二十五条 地下管线产权或管理单位应当根据地下管线信息标准和要求，建立和维护各自的子信息系统，并纳入地下管线信息管理系统。
　　第二十六条 地下管线产权或管理单位应当向城市建设档案管理机构移交已有地下管线已形成的专业管线现状图、竣工图、竣工测量成果及其电子文档。测量成果及其电子文档应当自本办法施行之日起3个月内移交市城市建设档案管理机构。
　　对已建成而未有档案资料记录的地下管线，地下管线产权或管理单位应当负责查明管线现状并按照城建档案管理要求移交市城市建设档案管理机构。
　　第二十七条 建设行政主管部门应当组织相关单位定期进行地下管线专项普查，各有关地下管线产权或管理单位应当按规定参与、配合。
　　地下管线普查成果应当自验收合格之日起3个月内纳入城市地下管线信息管理系统。
　　第二十八条 城市建设档案管理机构应当建立地下管线工程档案资料管理制度，依法做好地下管线信息公开、档案的开发利用等信息管理工作。
　　公民、法人及其他组织查阅、利用管线信息，地下管线建设单位查阅、利用非本专业管线信息的，应当遵守国家有关规定，并办理相关手续。

　　第五章 法律责任

　　第二十九条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市城市管理综合执法部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
　　第三十条 擅自挖掘城市道路的，由市城市管理综合执法部门责令限期改正，逾期未改正的，责令停止违法行为。对未造成设施损坏的，可处以1千元以下罚款；造成设施损坏的，除责令赔偿损失外，可处以赔偿费1至3倍罚款。
　　第三十一条 建设单位未按规定移交地下管线工程档案的，由市建设行政主管部门责令改正；逾期不改的，处1万元以上5万元以下的罚款。因建设单位未移交地下管线工程档案，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，由建设单位自行承担责任。
　　第三十二条　管线产权、管理单位未按时向市城市建设档案管理机构移交有关档案资料及其电子文档的，由市建设行政主管部门责令限期移交；逾期不移交的，处以5千元以上2万元以下的罚款。
　　第三十三条 违反本办法的其他行为，依据相关法律、法规、规章应当予以行政处罚的，由法定机关或组织实施。

　　第六章 附则

　　第三十四条 市城市建设主管部门根据地下管线管理工作的实际，可依据本办法制定具体的实施细则。






印章是印与章的合称，古代一般用于象征等级和权力，随着民主进程的推进，这一功能被逐渐弱化，其证明功能渐具加强。尽管印章只是代替签名或者用于证明身份或行为，但面临经济生活中的印章崇拜，对商事活动中的当事人来说，却似乎包含着比签名更为“郑重其事”的象征意味；就是我国法院等政法机关，也要求书面文件必须加盖公司公章，否则就会遭到拒收或不被认可的法律后果；就是我们律师等法律工作服务者，也常常以合同书上未加盖公章作为抗辩理由而否认合同的效力，非常有意思，但也确实值得深思。较之于法定代表人或授权代表的签名、摁手印，在现实中公司公章实际更容易被伪造，对外证明力更弱，显然我国印章商业文化和交易习惯对于公司印章之本质的理解存在很大的认知误区。需要指出的是，本文所讲的“证明”，应作通常解释，谓据实以明真伪之意，与诉讼法上的证明活动之意义有所不同，这是要区分清楚的。基于此，笔者在简单梳理有关公司印章的商事法律规范的基础上，对商事活动中的公司印章规则进行初步探讨。

一、关于公司印章的商事法律规范的属性分析和梳理

在对公司印章的商事法律规范进行梳理之前，有必要对该法律规范的属性进行简单分析。

1、关于公司印章的商事法律规范的属性分析

法律规范依其规定的权利义务的刚性程度，可分为强制性规范和任意性规范：所谓强制性规范，是指不允许人们按照自己的意志不使用或改变法律规则的内容而行为的法律规则；所谓任意性规范，是指虽有法律的规定但允许当事人对行为内容做另外约定的法律规则。由于公司印章的属性是公司意志的推定表达形式（见本文第二部分相关内容），而非一种表达方式，基于其本质就其法律规则而言，于强制性规范常不论其附载文件之内容的形成途径和行为主体等，而仅重视印章加盖与否是否必须这一义务，故在法律条文中又可分为强制可选择性规范和强制不可选择性规范。所谓强制可选择性规范，是指在有关公司印章的法律规范中，当其附载文件意思表达达成一致后，加盖印章是法律规则规定必为外观表达形式之一，当事人选择加盖印章这一外观表达形式时，就必得为之。如《合同法》第386条规定，“保管人应当在仓单上签字或者盖章……”，换言之，当单位保管人选择“盖章”作为仓单外观表达形式时，加盖公司印章依法律规则就必须而为，显然，这一条文属于有关公司印章规则的强制可选择性规范。所谓强制不可选择性规范，是指在有关公司印章的法律规范中，当其附载文件意思表达达成一致后，加盖印章是法律规则规定必为外观表达形式，当事人不得选择类如签名（签字）、摁手印等其他替代形式。如《公司法》第32条第2款规定，“出资证明书由公司盖章”，反言之，如果公司不依法律规定而采取法定代表人签名的方式作为出资证明书的外观表达形式，则不为法律规则所认可，显然本条文属于有关公司印章规则的强制不可选择性规范。
于任意性规范而言，对于公司印章规则，一般不存在任意不可选择性规范，均指任意可选择性规范。所谓任意可选择性规范，是指在有关公司印章的法律规范中，当其附载文件意思表达达成一致后，加盖印章是法律规则规定可为外观表达形式之一，当事人选择加盖印章这一外观表达形式时，也不一定非得为之。如合同法解释二第5条规定，“当事人采用合同书形式订立合同的，应当签字或者盖章。当事人在合同书上摁手印的，人民法院应当认定其具有与签字或者盖章同等的法律效力。”虽然该条文中有“应当”等语句的法律术语表达，但仍然属于任意性规范；而且当当事人选择加盖印章作为合同书的外观表达形式时，如果当事人事后没有采用印章这一形式，而改为摁手印，则仍视为该外观表达形式具有同等的法律效力，显然，本条文属于任意可选择性规范。

2、关于公司印章的商事法律规范的简单梳理

在商事法律中，有关公司印章的规范主要集中在《公司法》、《合同法》、《票据法》以及《公司登记管理条例》、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》（以下简称“合同法解释二”）等法律、行政法规和司法解释中。
2.1《合同法》及合同法解释二关于公司印章的规定及简析
《合同法》及合同法解释二共有7条规定涉及公司印章，分别为“总则”中的第32、35和37条、；“第二十章 仓储合同”中的第386、387条；以及合同法解释二“一、合同的订立”的第4、5条。主要涉及三个方面的内容：一是加盖公司印章的时间作为合同书成立时间的依据或节点；二是加盖公司印章的地点作为合同签订地认定的依据；三是加盖公司印章是仓单或者转让提取仓储物的权利的强制可选择外观表达形式之一。在上述有关公司印章的规定中，除第386条为强制可选择性规范外，其他条款均为任意可选择性规范。
2.2《票据法》关于公司印章的规定及简析
2004年《票据法》共一百一十条，涉及公司印章条款共十八条，分别为第4、5、6、7、9、11、14、22、27、28、29、31、32、41、42、46、75和84条，占总条文近五分之一，是商事活动中有关签章规定条文最多、也是最为明确的法律规范。签章不仅是票据的必要记载事项，如《票据法》第22条第1款第（七）项规定，“汇票必须记载下列事项：（七）出票人签章”；第75条第1款第（六）项规定，“本票必须记载下列事项：（六）出票人签章”； 第84条第1款第（六）项规定，“支票必须记载下列事项：（六）出票人签章”，否则，票据无效；也是票据行为的强制外观表达之形式，如《票据法》第27条第4款规定，“背书是指在票据背面或者粘单上记载有关事项并签章的票据行为。”《票据法》第4条规定，“票据出票人制作票据，应当按照法定条件在票据上签章，并按照所记载的事项承担票据责任。”同时第7条第1、2款进一步规定，“票据上的签章，为签名、盖章或者签名加盖章。”“法人和其他使用票据的单位在票据上的签章，为该法人或者该单位的盖章加其法定代表人或者其授权的代理人的签章。”上述两个条款，统领整个票据法的签章规则，并具体规定在票据签发、背书、承兑、保证等行为以及承担票据责任等各相关条款中，体现了签章在《票据法》中的绝对核心地位。一部票据法，同时是一部签章法，这个说法并不为过。虽《票据法》也明文规定可将法定代表人签名作为对外意思表达的一种强制外观表达的可选择形式，但在现实经济生活中，成立票据行为时，一般都采用法定代表人印章和公司印章的方式，采用法定代表人签名的方式非常少见，甚至法定代表人签名方式常常遭遇不为相对当事人或其他利害关系方认可的尴尬。
3、《公司法》、《公司登记管理条例》关于公司印章的规定及简析
我国《公司法》中共有6条规定涉及公司印章，分别是第25、32、38、86、129和156条；《公司登记管理条例》中共有3条规定涉及公司印章，分别是第25、48、49条。与《合同法》及合同司法解释二主要将公司印章作为公司意志外观表达的一种任意可选择形式不同，除《公司登记管理条例》第25条外，《公司法》和《公司登记管理条例》对于公司印章的规范则主要属于公司意志外观表达的必备形式和必备条件，且基于属于强制性规定，如《公司法》第25条第2款规定，“股东应当在公司章程上签名、盖章”；《公司法》第38条第2款规定，“对前款所列事项股东以书面形式一致表示同意的，可以不召开股东会会议，直接作出决定，并由全体股东在决定文件上签名、盖章”；《公司登记管理条例》第48条第2款第（二）项规定，“公司章程以及加盖公司印章的《企业法人营业执照》复印件”，等等。
从上述分析来看，在不同的法律领域，印章规则的外观表达效力是不相同的。在合同法领域中，通常加盖公司印章不是合同书生效的必要条件，合同法解释二第5条也明确规定，“当事人采用合同书形式订立合同的，应当签字或者盖章。当事人在合同书上摁手印的，人民法院应当认定其具有与签字或者盖章同等的法律效力”；但是，在公司法领域中，法律常常做了特别的强制规定，未加盖公司印章的公司文件一般不能发生法律效力；而在票据法的领域，从法理上讲，公司印章的外观表达效力偏向于合同法中有关印章的适用规则，而在实践中，却偏向于公司法中有关印章的适用规则。

二、公司印章的本质属性

承上所言，公司印章的功能主要是证明功能。其之所以具有证明功能，笔者以为，就在于其一般为其所有者所控制，且依其所有者之意志而使用，这种使用能够替代且可以反复替代签名、摁手印，省时省功。作为与签名、摁手印和事实行为表现形式相并列的公司意思外观表达形式之一，加盖公司印章在公司对外商事活动中的意志表达中，从其性质来说，应属一种推定，也就是说，在记载意思内容的公司文书上加盖公司印章，即可推定为公司已作出其意志表达，除非有相反的证据推翻该推定。
1、从法律规范上来看，我国公司法对公司印章证明的性质未有具文明定。合同法第32条规定，“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”根据这一规定，可以这样理解，加盖公司印章一般表明：一是印章所有者的特定主体已为自治意思；二是印章所有者的特定主体间的意思表示已趋一致；三是该意思内容有产生私法上效果之目的；四是印章所有者愿为该意思内容承担民事责任。换言之，法律行为的书面形式最终加盖公司印章，即在法律上表明了特定相对主体已正确表达其所代表的公司意志，这种公司意志已为特定主体所固定，且该特定主体愿意为该意志承担民事责任。因而，在外观上，通过公司印章，我们不仅可以识别出商事行为中的特定主体，更重要的可以明了该书面内容表达出来的公司意志及其背后的权利义务关系，以及该意志在约定期限内适用“禁反言”规则。从这个意义上讲，合同法第32条的规定，应理解为我国法律承认印章是推定成立公司意志的外观表达形式。事实上，在商业活动的交易习惯中，人们也普遍认定印章就是公司意志表达的推定形式；而且在公司内部，当公司印章与法定代表人签名同时作用对外表达公司意志时，可产生相互制约的效果，在一定程度上也能够防止法定代表人滥用其法律地位进行有损于公司的意思表示。
2、另一方面，就公司印章的证明力而言，由于公司印章极易被伪造，也可以委托公司法定代表人以外的其他人使用，也可能因不慎而丢失或者被他人以胁迫、偷盗等不正当手段获得，印章与其所有者之间的分离程度较高，相互联系的确定性较差；如果有证据证明存在上述情形，利害关系人就完全可以否定印章对于公司意志的推定表达。现实中，为了提高印章与其所有者之间联系的确定性，工商部门、银行等一些单位均要求商事主体预留印鉴或者建立印章注册制度或印章备案制度，目的就是为了尽可能在印章与其所有者之间确定其联系具有唯一性，此举亦从另一个侧面反映了管理当局、其他管理者或相对人对于印章证明力持有的是一种不信任或者说是一种否定的态度。进一步地，即便实行印章注册制、印章备案制或印鉴预留制，实践中也可能存在印章实际使用人无权使用、存在第三人对印章真假识别基本不能、存在虽使用注册印章、备案印章或者预留印章而公司否认民事行为效力或虽使用假印章而公司承认该民事行为效力等多种情形，印章与其所有者之间联系的确定性仍是相对的，并非为高程度相对应状态。更何况印章真假判断的标准并不在于是否经过注册、备案或者预留，而是完全依印章所有人的自由主观意志决定，印章所有人完全可以在某一特定时日重新更换印章，并重新办理印章注册、印章备案或印鉴预留，自该特定日期后，发生书面文件加盖原注册、备案或预留印章的行为，该印章于现印章而言仍为假印章。因此，在商事活动中，交易能够持续进行，最大程度上是基于对方当事人的信用，而非印章是否注册、备案或者已作预留。
尽管如此，公司印章在外观上仍具有一定的公示作用，可以免去交易相对人的调查成本，与签名、摁手印等表达公司意志的外观形式并无二致，有利于促进交易发生；但由于印章与其所有者之间分离程度高、联系的确定性差，故在公司意志的外观推定表达的可信度亦不高。

三、印章规则的立法建议

相以，由于签名、摁手印与签名、摁手印行为人之间的联系既有社会学上的依据，亦有生物学上的依据，因此，签名、摁手印与签名、摁手印行为人之间联系的确定性要远远高于印章与其所有者之间联系的确定性，故对于商事活动中的公司意志的外观表达形式规则，应逐渐摒弃我国现有的印章商业文化，应更多地使用签名、摁手印形式，更何况该规则亦契合国际商业惯例。
最后，如前述，在现有法律框架下，关于商事活动中的印章规则，有任意可选择性的规范，亦有强制方面的规定。无论采取何种外观表达形式，还是多种外观表达形式叠用或者重复，对外只是公司意志表达的一种推定，所以笔者在阅读法律条文时，有时常常对某些条文如《公司法》第86条规定，“发起人向社会公开募集股份，必须公告招股说明书，并制作认股书。认股书应当载明本法第八十七条所列事项，由认股人填写认购股数、金额、住所，并签名、盖章。认股人按照所认购股数缴纳股款”，这种在印章规则上既要求签名又要求盖章的强制要求有些不理解。尽管如此，但在现有法律框架下，对于这些条文尤其是关于强制方面的规定也应该给予足够的尊重，应依法而为之。

作者，法学博士，北京市博金律师事务所专职律师，13810112545